城镇化亟待建立“人地分离”制度通道

近日，国务院办公厅发布《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》。“十三五”期间，户籍人口城镇化率年均提高1个百分点以上，年均转户1300万人以上。到2020年，全国户籍人口城镇化率提高到45%，各地区户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距比2013年缩小2个百分点以上。

　　笔者认为，城镇化的过程表现为农村人口向城市集中，其中伴随着大量农业人口彻底摆脱土地束缚、离开农业用地进入城市，也即“人地分离”。当前中国正在探索的，应该是建立中国特色的“人地分离”模式。

　　在过去的改革开放三十年多中，我国采取了不完全的“人地分离”模式。在城乡二元土地制度安排下，农村居民由集体经济组织分配承包地和宅基地，大量农业转移人口进城就业生活的同时，还保留对农村土地的各项权利。这种制度安排增加了发展“弹性”，避免了由于经济波动引起社会波动。最典型的是，2008年世界金融危机一度对我国城镇就业带来较大冲击，大量农民工选择返回农村而不是继续集聚在城市，避免了失业引发社会矛盾的风险。但这种制度安排也带来了城市农村“两头占地”问题，我国农村人口显著下降的同时农村建设用地规模还在不断增长，新世纪初的11年里，农村人口减少1.33亿人，但农村居民点用地却增加了3045万亩，这与我国土地资源稀缺、环境承载能力不强的基本国情不符，也威胁到国家粮食安全甚至生态安全。

　　笔者认为，探索“人地分离”模式首先需要正视当前城乡关系中出现的深刻变化，农民的进城态度正由“花钱落户城镇”转变为“具备条件但不愿在城镇落户”。在城乡二元制度背景下，城镇化带来了农村资产价值的快速提升、农村生态价值进一步凸显，再加上农村各项公共服务和福利的快速提高，改变了城市长期处于综合服务绝对优势的地位，城乡间优势位差出现重大调整，一些农业转移人口不愿以放弃土地等农村权益为代价进城落户。据国家发展改革委和全国总工会开展的问卷调查，怕失去在农村的土地等权益是目前不愿意转户或态度不确定的首要因素。

　　实际上，从世界主要发达经济体看，城镇化带来土地增值并不是均匀分布，级差地租主要集中在大城市的周围土地，多数农村土地并不会大幅增值。土地级差地租固然会存在，但高度集聚在大城市周边地区，在严格土地开发用途管制的情况下，大部分农村地区土地价值很难迅速增长。

　　其次，探索中国特色的“人地分离”模式，核心是要做好统筹协调，时间上要统筹好尽快建立制度通道和在较长时期才能实现“分离”；动力上要统筹好政府、市场以及社会的力量，明确各自分工和角色。在进程上，要稳妥有序推进。人口向城市集聚是一个长期历史过程，“人地分离”要改变中国几千年来形成的民众心态，而且还将会对经济社会带来重大影响，必须要有足够的历史耐心，决不能急于求成，更不能“一哄而上”。

　　第三，在机制上，要加快建立“人地分离”制度通道，为有意愿的人群提供便利和可能。这一通道需要兼容“分离”与“不分离”两类机制。一方面，坚决维护进城落户农民农村合法权益，加快推进农村土地确权登记颁证工作，使得“人地关系”与“人户关系”脱钩，不以退出农村权益作为进城落户的前提，更不能将退出农村权益作为进城落户的后果，并尽快以法律和制度的形式确定下来。另一方面，建立进城落户农民农村权益自愿有偿退出机制，包括宅基地使用权、土地承包权、集体收益分配权。有的地方实践表明，每年大约会有8%至10%的进城落户农民自愿选择有偿退出农村权益，如果全国每年有1000万左右的农业转移人口落户城镇，则有80至100万左右的有退出意愿，必须要有“人地分离”的制度供给。

　　在动力选择上，要采取市场化和更好发挥政府作用相结合的方式。通过股份化、市场化等方式可以解决多数地区的土地承包权和集体收益分配权问题，但宅基地使用权问题退出更加复杂，要推动政府和市场“两只手”密切合作，还需要发挥好社会、文化等多方面的力量。对于宅基地退出，一些地区已开始了有益的探索和尝试，以尊重农民自主选择权力为前提，以政府和集体经济组织为媒介，以市场化退出为主要形式，通过有效的要素交易市场形成较为准确的价格信号，变“资产”为“资本”“股权”，增强了农民“带资进城”“带权进城”能力。